La caracterización, tipificación y ordenación de los espacios naturales en la Comunidad Valenciana ha sido un proceso largo y tortuoso, no exento de tensiones con los agentes sociales y empresariales, y cuya regulación ha adolecido de cierta falta de uniformidad de criterio, lo que ha incrementado, además, la inseguridad jurídica de los administrados y las dudas e incertezas de las administraciones públicas con ámbitos geográficos protegidos por cuestiones de defensa de valores y activos naturales o susceptibles de serlo.
Un primer intento de abordar esta compleja problemática en la Comunidad Valenciana fue el proceso de declaración de los primeros parques naturales valencianos a partir de 1986, en virtud de la hoy derogada Ley Estatal de Espacios Naturales de 1975; siguieron a éstos los parajes naturales declarados según la Ley de la Generalitat Valenciana 5/1988, de 24 de junio, Reguladora de los Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana.
La promulgación de la Ley Estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, ofreció en su momento posibilidades inéditas sobre administración y gestión del medio natural, al tiempo que el manejo ordinario de los espacios protegidos valencianos fue haciendo patentes necesidades jurídicas y administrativas que la Ley de Parajes Naturales no estaba en condiciones de abordar adecuadamente.
En este estado de cosas, pareció evidente la necesidad de elaborar una ley valenciana de espacios naturales protegidos que, por una parte, sustituyese a la Ley de Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana, y, por otra, desarrollase y adecuase a la realidad territorial valenciana la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, que había demostrado hasta entonces su vigencia y utilidad como Ley básica. Para su elaboración, también se tuvo en cuenta las Directivas europeas y, en concreto, la 79/409/CE y la 91/294/CE (referente a la Directiva de Aves Silvestres), así como la número 92/43/CE (Directiva de Hábitat), que fueron la base para definir la Red Natural 2000 en el ámbito de la Unión Europea.
Siguiendo estos criterios, las Cortes Valencianas aprobaron una resolución recabando del Gobierno valenciano la presentación de un proyecto de ley de espacios naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, durante el año 1994. Fruto de todo ello es la vigente Ley 11/1994, de 27 de diciembre de la Generalitat Valenciana, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, cuyo contenido, efectos y desarrollo vamos a describir en este post, en especial en atención a las consecuencias jurídicas que su aprobación y la de sus instrumentos derivados implican para los derechos y deberes de los propietarios privados incluidos en los ámbitos de protección definidos por la Ley.
El texto de la Ley Valenciana de Espacios Naturales Protegidos ha sido, además, y de manera algo tardía, modificado en virtud de la Ley 16/2010, de 27 de diciembre reconociendo de manera expresa (art. 1) que uno de sus objetivos es “establecer el régimen aplicable a los espacios naturales protegidos y a los espacios protegidos de la Red Natura 2000 en la Comunitat Valenciana”, siendo esta referencia a la Red Natura 2000 una novedad incorporada al texto valenciano, que acaba con las dudas sobre la transposición de Directivas comunitarias a nuestro ordenamiento jurídico regional completando, de manera unívoca, el régimen de protección de estos espacios incluidos en la Red Natura 2000 que es recogido en los Capítulos II Bis y V del Título Primero de la Ley, así como en la profunda modificación del Título Segundo, Título Tercero y Título IV de la norma, añadidos con la reforma de 2010.
En efecto, la aprobación del texto legal en diciembre de 1994, ya provocó una serie de consecuencias para los espacios afectados (en el sentido de su mayor protección, al menos teórica) y para los particulares con terrenos incluidos en los futuros ámbitos de protección, cuyo estatuto jurídico de propietarios se vio algo disminuido –desde un punto de vista jurídico- con la tramitación y aprobación de las declaraciones de espacios naturales protegidos (en sus distintas categorías) y con la posterior implementación de los Planes Rectores de Usos y Gestión (PRUG) y los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), Planes Especiales y normas de protección.
Estas figuras cubren las necesidades en mecanismos de ordenación de los espacios protegidos y también del medio natural y rural necesitado de protección específica o de mecanismos de gestión territorial para un uso sostenible de los recursos, aunque producen efectos de diversa índole sobre los derechos de propiedad, uso y disfrute de los terrenos e inmuebles sitos en sus ámbitos. En este sentido, la tradicional tensión entre propiedad y protección del entorno, cobra especial intensidad con la publicación de la Ley 11/1994, y su adaptación a la normativa comunitaria (Red Natura 2000) en virtud de la Ley 16/2010.
Los mecanismos de gestión de los espacios protegidos también se adecuan a las necesidades advertidas durante el manejo de los actuales parques y parajes naturales, incidiéndose en la participación ciudadana y de los colectivos y entidades locales en la gestión de los espacios.
El texto actual de La Ley 11/1994, de 27 de diciembre de la Generalitat Valenciana, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, bajo el epígrafe “Clases de espacios naturales protegidos y de espacios protegidos Red Natura 2000” establece siete categorías de espacio natural protegido: parque natural, reserva natural, paraje natural, paisaje protegido, monumento natural, lugar de interés y paraje natural municipal.
Según la Ley valenciana, Paisaje Protegido es aquel, tanto natural como transformado, merecedor de una protección especial, bien como ejemplo significativo de una relación armoniosa entre el hombre y el medio natural, o bien por sus especiales valores estéticos o culturales.
El régimen de protección de los Paisajes Protegidos está dirigido expresamente a la conservación de las relaciones y procesos, tanto naturales como socioeconómicos, que han contribuido a su formación y hacen posible su pervivencia. En la utilización de estos espacios se debe compatibilizar el desarrollo de las actividades rurales tradicionales en los mismos con el uso social a través del estudio, la enseñanza y el disfrute ordenado de sus valores.
En virtud del art. 31 “Ordenación de espacios naturales” de la Ley 11/1994, la ordenación de los paisajes protegidos se llevará a cabo mediante planes rectores de uso y gestión (PRUG), cuyo contenido y alcance han de ser definidos por el órgano impulsor de su aprobación. Ejemplo de esta realidad es el denominado Paisaje Protegido de la Sierra del Maigmó i el Cid (Sit) (en los términos municipales alicantinos de Castalla, Petrer, Agost y Tibi, y que alberga la famosa etapa ciclista del Xorret de Catí de la Vuelta a España) cuya regulación fue concretada con la declaración de Paisaje protegido de las Sierras del Maigmó i del Sit aprobada por Decreto 25/2007, de 23 de febrero, del Consell, de declaración del Paisaje Protegido de la Serra del Maigmó y Serra del Sit (DOGV nº 5.459, de 27.02.2007).
Con respecto a los efectos que para los propietarios produce la declaración de espacio natural protegido, hemos de atender a la regulación contenida en el artículo 18 de la Ley 11/1994, que establece una serie de consecuencias de carácter general que posteriormente habrán de ser completadas por las regulaciones incorporadas en los instrumentos de gestión. En concreto, se trata de la declaración de utilidad pública e interés social a todos los efectos, incluidos los expropiatorios, de todos los bienes y derechos incluidos dentro de su ámbito; Sometimiento de las transmisiones de terrenos a los derechos de tanteo y retracto con arreglo a lo previsto en el artículo 19 de la Ley; Sujeción a la servidumbre de instalación de señales prevista en el artículo 23 de laLey y la utilización de los bienes comprendidos en estos espacios con arreglo a lo previsto en esta Ley y en los instrumentos de ordenación establecidos en la misma.
En cuanto a las fórmulas para la gestión en Espacios Naturales Protegidos Valencianos según la Ley 11/1994, de 27 de diciembre de la Generalitat Valenciana, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, podemos señalar que en nuestro territorio existen ya algunas experiencias de gestión de áreas protegidas con la intervención de distintos actores públicos y privados, y se están poniendo en marcha nuevas fórmulas para la gestión compartida en algunos de los espacios naturales protegidos valencianos.
La gestión de los espacios naturales protegidos en la Comunidad Valenciana corresponde a la Conselleria que ostenta las competencias de medio ambiente, excepto en el caso de los parajes naturales municipales en los que corresponde a la corporación o corporaciones locales que los promueven. Por otro lado, la citada Ley 11/1994, establece en el apartado 8 del artículo 48 que “la gestión parcial o total de los parques naturales, parajes naturales, reservas naturales, monumentos naturales o paisajes protegidos podrá delegarse de acuerdo con lo que se prevé en la legislación de régimen local. Esta gestión también podrá encomendarse o concertase con instituciones o entidades vinculadas a la protección”.
Por tanto, es perfectamente admisible en nuestro Derecho, – y así parece que sucederá- que en el ejemplo que hemos facilitado, el área del Paisaje Protegido de la Sierra del Maigmó i el Sit – sea gestionada por un ente con personalidad jurídica propia (a tenor de la citada Ley 11/1994) como lo es el futuro “Consorcio Gestor del Paisaje Protegido de la Serra del Maigmó i Serra del Sit”, aunque no hubiese sido descartable a priori, la opción por otras formas de gestión ya experimentadas en nuestro ordenamiento valenciano, como puede ser la gestión por Mancomunidades de Municipios, Ayuntamientos o gestión que podrá ser asumida directamente por los servicios de la Consellería de Medio Ambiente.
En cualquier caso, en el acto de declaración de cada espacio natural protegido, se establecerá el régimen de gestión aplicable al mismo, siendo en el supuesto que contemplamos (DOGV nº 5.459 de 27.02.2007) reconocida dicha capacidad a la Conselleria aunque contemplando la posibilidad de su gestión a a otras entidades de Derecho público o concertarse con instituciones o entidades vinculadas a la protección, como lo es sin duda, el Consorcio Gestor del Paisaje Protegido de la Serra del Maigmó i Serra del Sit.
De conformidad con la citada Ley 11/1994 y dadas las especiales circunstancias de determinados espacios naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, desde la Conselleria de Medi Ambient, Aigua, Territori i Habitatge de la Generalitat Valenciana, se han creado los cauces encaminados a desarrollar fórmulas de gestión compartida con diferentes instituciones, presentes en el territorio o de nueva creación.
Encontramos, actualmente, en la Comunidad Valenciana, diversas experiencias para la gestión compartida en tres paisajes protegidos y un proyecto para la gestión compartida de un futuro Parque Natural cuya declaración se está tramitando.
Algunas de sus características son:
1. En el Paisaje Protegido de la Desembocadura del Millars, declarado en abril de 2005, se ha creado después de su declaración un Consorcio Gestor del Paisaje Protegido de la Desembocadura del Millars, constituido por los ayuntamientos con parte de su término municipal en el ámbito territorial del espacio natural protegido, por la Diputación de Castellón y por la Conselleria de Territori i Habitatge.
2. En el Paisaje Protegido de la Ombria del Benicadell, el propio Decreto por el que se declaraba ya señalaba a la Mancomunidad de Municipios de la Vall d’Albaida como ente en el que se delegaba la gestión de este espacio natural protegido.
3. Por su parte, el Decreto por el que se declara el Paisaje Protegido de la Solana del Benicadell, publicado el día 27 de abril de 2006, determina que la gestión podrá delegarse total o parcialmente de conformidad con lo que prevé la legislación de régimen local.
4. Por último, en el futuro Parque Natural de Puebla de San Miguel, se está negociando una fórmula de gestión mediante una encomienda de gestión por medio de un convenio con el Ayuntamiento de Puebla de San Miguel, con el objetivo de delegar parte de la gestión del futuro espacio natural en esta entidad local.
La declaración de Paisaje Protegido de las Sierras del Maigmó i el Sit y sus efectos sobre los derechos de los propietarios.-
La Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana, contemplaba figura del Paisaje Protegido como especialmente indicada para la conservación y la gestión racional de ambientes significativos por la relación armoniosa entre la actividad humana y el ambiente físico.
El régimen de gestión del espacio protegido propugna el uso sostenible de los recursos naturales, incluyendo en este concepto una importante función social derivada del estudio, la enseñanza y el goce ordenado de sus valores ambientales y culturales.
La tramitación del procedimiento de declaración del Paisaje Protegido de la Serra del Maigmó y Serra del Sit se ha realizado de conformidad con lo que disponen los artículos 25 y 26 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana, que regulan el procedimiento para la declaración de espacios naturales protegidos, y 49 bis de la Ley de Gobierno Valenciano, en cuanto a los trámites a seguir en la elaboración de los Reglamentos. Esta tramitación se inició mediante la Orden de 20 de febrero de 2006, de la Conselleria de Territorio y Vivienda, por la cual se inició el procedimiento de declaración del Paisaje Protegido de la Serra del Maigmó.
En el supuesto que contemplamos, los efectos contenidos en el artículo 18 de la Ley (de indudable alcance para los propietarios y que ya hemos analizado más arriba) se vieron amplificados y concretados con la declaración de Paisaje protegido de las Sierras del Maigmó i del Sit aprobada por Decreto 25/2007, de 23 de febrero, del Consell, de declaración del Paisaje Protegido de la Serra del Maigmó y Serra del Sit (DOGV nº 5.459, de 27.02.2007).
Efectos específicos de la declaración de Paisaje Protegido.-
Además de los efectos de carácter general contenidos en la Ley 11/1994, y asociados a la aprobación de la Ley 11/1994, y que han sido descritos en los apartados anteriores, en el ámbito del Paisaje Protegido de las Sierras del Maigmó i el Sit, regirán las siguientes disposiciones de carácter general, según establece el art. 3 del Decreto 25/2007:
a) Todos los terrenos incluidos en el ámbito del Paisaje Protegido clasificados en la actualidad como no urbanizables se calificarán, a todos los efectos, como suelo no urbanizable protegido.
b) Las futuras revisiones del planeamiento vigente en los términos municipales afectados se realizarán de acuerdo con los objetivos de protección del presente Decreto.
c) Las otras figuras de espacios naturales protegidos que puedan estar incluidas dentro del ámbito del Paisaje Protegido de la Serra del Maigmó y Serra del Sit seguirán con su actual gestión y su régimen de protección aprobados por su propia norma.
d) No se permite la colocación de estructuras y la realización de actividades, fuera de las zonas ya existentes, que rompan la estética actual del paisaje. Se entiende por estas estructuras las constituidas por elementos artificiales que sobresalgan de manera notoria y rompan la armonía del paisaje.
e) En tanto no sea aprobado el Plan Rector de Uso y Gestión, toda acción, uso, aprovechamiento, plan o proyecto no previsto en los apartados anteriores y que, siendo capaz de afectar a los valores naturales del espacio natural, se realicen en el ámbito del mismo, deberán ser informados por la Conselleria competente en materia de medio ambiente con anterioridad a la concesión o denegación de la correspondiente licencia o autorización por el órgano administrativo correspondiente. El Plan Rector establecerá las actividades autorizadas y definirá aquéllas que deban ser objeto de autorización especial.
El futuro Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) de la Serra del Maigmó i la Serra del Sit y sus efectos sobre los derechos de los propietarios.-
La Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, establece en su artículo 37 la figura de Plan Rector de Uso y Gestión como reguladora de las actividades directamente ligadas al espacio protegido y, en particular, de la investigación, el uso sostenible y la conservación de los valores ambientales.
La Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, (artículos 37 a 41) determina el contenido mínimo que deberá tener el PRUG en sus aspectos técnicos, así como el mecanismo administrativo de su tramitación. Los Planes rectores de Uso y Gestión constituyen el marco en que han de desenvolverse las actividades directamente ligadas a la declaración del espacio natural protegido, y en particular la investigación, el uso público y la conservación, protección y mejora de los valores ambientales.
En ausencia de plan de ordenación de los recursos naturales, establecen, además, el régimen de protección y ordenación de usos necesario para garantizar la conservación de los valores que motivaron la declaración del espacio natural protegido. El ámbito de los planes rectores de uso y gestión abarcará el territorio incluido dentro de los límites del espacio natural protegido y las correspondientes áreas de amortiguación de impactos.
En cuanto al contenido de los PRUG, los planes rectores de uso y gestión se atendrán, como mínimo, al siguiente contenido:
- Memoria descriptiva y justificativa, en la que se analizará expresamente la relación, en su caso, con los planes de ordenación de los recursos naturales y la incidencia en el planeamiento territorial y sectorial existente.
- Objetivos y previsiones de uso.
- Normas generales, incluyendo, como mínimo, las relativas a la vigencia y revisión del plan.
- Normas de regulación de usos y actividades, así como gestión, protección, conservación o mejora de los recursos naturales y los valores ambientales, cuando resulte preciso completar o desarrollar las contenidas en el plan de ordenación de los recursos naturales, o en ausencia del mismo.
- Normas relativas a las actividades de investigación.
- Normas relativas al uso público.
- Programa económico financiero. Plan de etapas.
- Programación de actuaciones a desarrollar en el espacio natural, en la cual se incluirá, en caso necesario un plan específico de prevención de incendios forestales.
El artículo 41 de la Ley 11/1994 establece el procedimiento para la tramitación de los PRUG al disponer que corresponde a la Consejería de Medio Ambiente la formulación de los planes rectores de uso y gestión, previo informe de las Consejerías cuyas competencias puedan tener relación con el ámbito protegido.
Elaborado el plan rector de uso y gestión, se someterá a información pública y audiencia de corporaciones, entidades e interesados personados en el expediente en la forma prevista en el art. 26.2 de la Ley, esto es, será sometido a información pública por espacio de un mes. Al mismo tiempo, se dará audiencia a las corporaciones locales, entidades y asociaciones que ejerzan la representación de los intereses afectados por la declaración.
A la luz de las observaciones e informes recibidos se redactará una propuesta de plan y se elevará al Gobierno valenciano para su aprobación mediante decreto.
Efectos de la aprobación de los PRUG.-
Los planes rectores de uso y gestión tendrán carácter vinculante tanto para las Administraciones como para los particulares, prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico y su aprobación llevará aparejada la revisión de oficio de los planes territoriales o sectoriales incompatibles con los mismos.
En el acuerdo de aprobación de los planes rectores se señalarán los planes territoriales o sectoriales que deben ser modificados, los responsables de dicha modificación y los plazos en que la misma debe llevarse a cabo, así como las medidas que deban adoptarse en caso de incumplimiento.
Los planes rectores de uso y gestión se aprobarán en el plazo máximo de dos años desde la entrada en vigor de la declaración del espacio natural protegido y se revisarán previo informe de su órgano colegiado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50.2.
Las Ley valenciana también aclara infracciones y las correspondientes multas. Algunas infracciones contempladas son la contaminación, la introducción o eliminación de especies, el uso inadecuado del espacio natural, etc. Si la vigilancia es estricta, esto acabará, por ejemplo, con la basura de las calas y las playas. Se considerará infractores los autores materiales, o las empresas de quienes dependan, o a os técnicos o profesionales que contribuyan dolosa o culposamente a la comisión de una infracción. Cuando se trate de actuaciones amparadas por autorizaciones o licencias manifiestamente ilegales, se considerará también responsables a los técnicos que las hayan informado favorablemente y los miembros de la corporación que hayan votado favorablemente en ausencia de informe técnico o en contra del mismo.
Para el supuesto que contemplamos, y según establece el propio Decreto 25/2007, en su artículo 3 apdo. f) “El régimen de protección del Paisaje Protegido de la Serra del Maigmó y Serra del Sit, que será desarrollado por el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG)del espacio protegido”,
Este PRUG de las Sierras del Maigmó i el Sit estará dirigido a las siguientes finalidades:
– Conservar, regenerar, si es el caso, e incrementar el valor ecológico y paisajístico de los hábitats naturales y semi-naturales de montaña.
– Conservar y mejorar los paisajes armónicos generados por la interacción histórica entre el medio natural y la actividad humana.
– Proteger y conservar el patrimonio cultural constituido por los elementos arqueológicos, arquitectónicos y etnológicos existentes en la zona.
– Lograr y mantener un adecuado nivel de cantidad y calidad de las aguas superficiales, fuentes y manantiales, evitando cualquier actuación que pueda ser causa de su degradación.
– Corregir progresivamente los impactos negativos existentes sobre los hábitats y el paisaje, por medio de la regeneración de ambientes degradados y la intervención sobre los procesos naturales y artificiales susceptibles de provocarlos.
– Fomentar específicamente el uso social del espacio protegido por medio del estudio, la enseñanza y el disfrute ordenado de los valores ambientales, paisajísticos y culturales.
El proyecto de PRUG será sometido a información pública durante tres meses en el DOGV. En paralelo a dichos trámites de información pública y audiencia, el proyecto de PRUG será objeto, de un proceso de consultas a los distintos organismos y entidades relacionados con la gestión del espacio protegido.
Hasta la fecha, no hay noticias de movimiento alguno en relación con el PRUG del Maigmó ni, por supuesto, se ha sometido instrumento legal a aprobación alguna, siendo evidente, además, que la fórmula del Consorcio para la gestión de este futuro PRUG deberá contar con la representación de cada uno de los Ayuntamientos cuyos términos se vean incluidos en el ámbito del Plan, con una representatividad traducida en número de miembros designados por cada corporación municipal que dependerá de la superficie del término afectada así como de los buenos haceres y bailes de salón que se puedan producir en los despachos administrativos. Hoy, dado el estado de cosas en la comarca, la provincia, la Comunidad Autónoma y el país, os aseguro que no soy capaz de formular predicción alguna en relación con esta cuestión…
Pablo Sanchez Chillon 
